Анализ практики применения антикризисных и оптимизационных мер в контрактной системе в 2022 году (на примере закупок учреждений здравоохранения)

2022 год стал одним из самых сложных этапов функционирования контрактной системы государственных и муниципальных закупок. Наряду с электронизацией и оптимизацией заказчики и поставщики столкнулись в этом году с последствиями введения санкций и ограничительных мер недружественными государствами в виде роста цен и отсутствия конкуренции среди поставщиков (подрядчиков, исполнителей).

Президент, Правительство, Федеральное Собрание постарались оперативно принять необходимые меры в целях упрощения процедур закупок и поддержки бизнеса.

Основными направлениями изменений законодательства о контрактной системе в марте — апреле 2022 г. стали:

• упрощение закупок медицинских изделий и лекарственных препаратов, в том числе путем предоставления заказчикам права осуществлять закупки способом электронного запроса котировок почти без ограничений в части цены и годового объема;
• отказ от всеобъемлющего принципа открытости и прозрачности закупок и исключение из открытой части ЕИС закупок заказчиков, попавших под действие санкций, а также информации о поставщиках;
• упрощение порядка обоснования НМЦК, запрет на использование для определения НМЦК цен в иностранной валюте;
• изменение правил включения информации о поставщиках в РНП и использования такой информации: с одной стороны, более мягкий подход к тем, кто попал в экономически сложную ситуацию; с другой стороны, жесткий запрет на участие в закупках тех, кто отказался работать с заказчиком из-за введенных в отношении него санкций;
• сокращение сроков оплаты поставленных товаров, выполненных работ и оказанных услуг до 7 или 10 рабочих дней; принятие иных мер, направленных на сокращение сроков платежей в контрактной системе; расширение сферы и возможностей для применения авансовых платежей;
• право заказчиков до 31 декабря 2022 г. не устанавливать требование об обеспечении исполнения контракта;
• введение новых возможностей для осуществления закупок у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя);
• установление правил изменения существенных условий контрактов, исполнение которых на прежних условиях невозможно по независящим от сторон обстоятельствам.

Нами был проведен анализ применения антикризисных нововведений и практики осуществления закупок на примере 5 (пяти) средних и крупных учреждений здравоохранения с годовым объемом финансирования закупок от 165 млн. до 1,7 млрд рублей, работающих в различных регионах России (Москва, Московская область, Санкт-Петербург, Омск, Сочи), как федерального, так и регионального подчинения, за период с 1 апреля 2022 г. по 30 апреля 2022 г. Для анализа была использована информация о закупках, исполнении контрактов в электронной форме, размещенная в единой информационной системе в сфере закупок, о 219 контрактах, заключенных в апреле 2022 года.

Учреждения здравоохранения выполняют важнейшую социальную функцию, их бесперебойное снабжение является индикатором эффективности функционирования всей системы государственных и муниципальных закупок для многих граждан России. Именно закупкам учреждений здравоохранения (лекарственных препаратов, медицинских изделий, средств реабилитации) посвящена существенная часть нововведений в законодательстве о контрактной системе в 2022 году.

В части особенностей закупок в апреле 2022 г. следует отменить относительную стабилизацию экономической и политической ситуации в стране после первого «шока» конца февраля — марта 2022 года, связанного с введением санкций и ограничительных мер недружественных государств, а также наличие, в основном, текущих закупок лекарств, продуктов питания, медицинских изделий, хозяйственно-бытовых товаров и отсутствие контрактов длительного цикла исполнения, которые заключаются, как правило, в конце календарного года на следующий год.

Анализ практики закупок федеральных и региональных учреждений здравоохранения показал следующие результаты:

• заказчики практически не применяют и не имеют возможностей для применения новых случаев закупок у единственного поставщика, в том числе по пунктам 5.1, 5.2, 28.1 части 1 статьи 93 закона № 44-ФЗ;
• возможность заключения контракта с единственным поставщиком, определенным Правительством РФ или органом власти субъекта РФ на основании статьи 15 закона от 08.03.2022 г. № 46-ФЗ, используется в редких случаях, составляющих не более 1% всех заключенных контрактов; учреждения здравоохранения Москвы и Санкт-Петербурга более активно используют «чрезвычайный» пункт 9 части 1 статьи 93 закона № 44-ФЗ для обеспечения бесперебойности поставок необходимых товаров (10% заключенных контрактов);
• заказчики не используют предоставленные им возможности для более быстрого осуществления закупок с использованием электронных запросов котировок;
• заказчики — учреждения здравоохранения не используют в своих закупках электронные конкурсы;
• проблема несостоявшихся закупок без участников или с единственным участником стала еще более актуальной в 2022 году: 63,2% всех контрактов заключены по результатам несостоявшегося электронного аукциона; наибольшая доля (48%) состоявшихся конкурентных закупок была обнаружена у медицинского центра, расположенного в г. Омске;
• заказчики редко применяют санкции (начисляют неустойки) и заявляют мотивированные отказы при исполнении контрактов (сведения о неустойках и мотивированных отказах содержится (в среднем) в 3,8 процентах контрактов);
• контрольные органы приостановили применение в отношении заказчиков, нарушающих требования закона № 44-ФЗ, мер административной ответственности (об этом свидетельствует отсутствие постановлений о применении административной ответственности в базе решений на официальном сайте ФАС России, а также результаты опроса слушателей курсов и семинаров учебного центра «Финконт»);
• соглашения об изменении существенных условий контрактов используются в редких случаях, в основном, в сфере строительства.

Наш экспресс-анализ не претендует на серьезную представительность выборки и глубокий анализ всех составляющих контрактной системы. Однако такой анализ позволяет сделать выводы о том, что большинство мер, принимаемых Правительством, не востребовано и не актуально для закупок учреждений здравоохранения, за исключением сокращения сроков оплаты по контрактам.

Наибольшую устойчивость и гибкость контрактной системе, способствующие ее стабильной работе в условиях действия санкций и ограничительных мер, придают не меры, принимаемые Правительством, а профессионализм, ответственность и стойкость простых работников контрактной службы и менеджеров по продажам поставщиков, неформальное отношение к выявленным нарушениям работников контрольных органов, которые научились помогать и поддерживать друг друга в сложных экономических условиях. Контролеры не наказывают заказчиков за допущенные нарушения; заказчики не применяют санкции к поставщикам; ФАС России существенно реже включает сведения о поставщиках в РНП. В большинстве случаев заказчика «выручает» дружественный, стабильно работающий с ним долгие годы поставщик, который исполняет контракты в 2022 году даже себе в убыток.

Неожиданно сложные экономические и политические условия позволили проявиться лучшим качествам всех участников контрактной системы, что, в целом, обеспечило стабильное снабжение всех категорий заказчиков и бесперебойное выполнение ими основных государственных функций.

Отмечая положительные изменения в практике работы заказчиков, поставщиков и контрольных органов в сфере закупок в 2022 году и стабильные результаты этой работы, нельзя не задуматься о том, на сколько действительно необходимы жесткие и дорогостоящие государственные меры регулирования и контроля в сфере публичных закупок, а также постоянное «совершенствование» закона о контрактной системе. Если эта система вполне самодостаточна и эффективно работает в сложных экономических условиях, меры государственного регулирования должны быть сведены к информационной, организационной и финансовой поддержке всех участников закупочного процесса, разработке инструментов предупреждения возможных нарушений, с одной стороны, и к оперативной реакции правоохранительных и контрольных органов на наиболее общественно опасные действия недобросовестных заказчиков, поставщиков и контролеров, с другой стороны. Государственная поддержка эффективного взаимодействия всех участников закупочного процесса должна получить реальное закрепление и развитие на уровне нормативной базы и функционала информационных закупочных систем.

Более подробно об изменениях и практике работы заказчиков, поставщиков и контрольных органов в рамках контрактной системы, а также о том, как добиваться эффективных результатов закупок в сложных экономических условиях, мы расскажем на ближайших курсах и семинарах учебного центра «Финконт».

Материал подготовлен преподавателем АНО УМЦ «Финконт», к.э.н. Богацкой С.Г.