Приоритет российскому софту или благими намерениями дорога к импортозамещению вымощена

29 июня 2015 года Президент Российской Федерации подписал закон № 188 «О внесении изменений в Федеральный закон «Об информации, информационных технологиях и защите информации» (далее – Федеральный закон № 188-ФЗ) и статью 14 Федерального закона «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» от 05.04.2013 № 44-ФЗ (далее – Федеральный закон № 44-ФЗ).

Инициативы госорганов

С предложением установить ограничения на закупку иностранного софта выступил Комитет Государственной думы по информационной политике, информационным технологиям и связи (далее – Комитет Госдумы по IT) по просьбе обратившихся к депутатам представителей IT отрасли.

Федеральный закон № 188-ФЗ принят на основании разработанного недавно созданным Институтом развития интернета (далее – ИРИ) законопроекта об ограничениях закупок иностранного софта. По словам директора Фонда развития интернет-инициатив Кирилла Варламова, он является «мягкой» версией, призванной дать право государственным органам при необходимости закупки иностранного программного обеспечения (далее – ПО) «иметь возможность маневрирования». То есть – произвести закупку софта иностранного происхождения, обосновав невозможность закупки отечественного ПО и необходимость закупки именно иностранного с учетом его качества и функциональности (часть 3 статьи 14 Федерального закона № 44-ФЗ в редакции Федерального закона № 188-ФЗ).

Однако представители многих российских IT-компаний указывают, что просто требовать от заказчиков письменного обоснования необходимости закупки иностранного софта недостаточно, так как в данном случае останется возможность устанавливать в техзадании заказчика требования о наличии в программном продукте значительного количества опций. Это будет формальным обоснованием для закупки иностранного ПО. По данному критерию отбора российские разработчики пока не могут конкурировать с иностранными IT-компаниями. Так в редакторе Word порядка 300 различных опций, в российских же редакторах их не более 30.

Мировая практика и российская реальность

Меры по ограничению закупок софта, произведенного на территории иностранных государств, действуют во всех развитых странах мира, в том числе и в США, где все государственные учреждения обязаны сообщать обо всех закупках иностранного ПО в спецслужбы своей страны. Это некоторым образом похоже на требование обоснования закупки импорта, но работает данная норма гораздо сильнее.

Глава Комитета Госдумы по IT Леонид Левин заявил, что разработчики закона не считали разумным и целесообразным изначально устанавливать жесткие запреты на закупки иностранного ПО, не понаблюдав, не проанализировав, как в течение хотя бы первого года будут работать ограничительные меры.

Статьей 12 определено, что в целях расширения использования российских программ для электронных вычислительных машин и баз данных создается единый реестр российского программного обеспечения. Правила формирования, ведения реестра, порядок включения в него сведений и их состав будут установлены Правительством РФ.

В целях ведения реестра уполномоченным федеральным органом власти утверждается классификатор программ для электронных вычислительных машин и баз данных.

Частью 5 статьи 12 установлено, каким требованиям должны соответствовать сведения о программах для ЭВМ и базам данных, дается разъяснение того, какое именно ПО возможно признать российским.

Основными критериями признания софта отечественным в Федеральном законе № 188-ФЗ являются:

• принадлежность исключительных прав на него государству, муниципалитету, российской некоммерческой организации или компании с долей российских бенефициаров более 50%
• не превышение суммы лицензионных выплат иностранным компаниям 30% выручки российского правообладателя
• а так же отсутствие сведений о ПО, составляющих гостайну

Запрет на закупки иностранного ПО

Во исполнение соответствующей нормы Федерального закона № 188-ФЗ премьер-министр Дмитрий Медведев 16 ноября 2015 года подписал постановление Правительства №1236 «Об установлении запрета на допуск иностранного программного обеспечения при закупках для государственных и муниципальных нужд», которое было опубликовано на сайте кабинета министров 20 ноября.

Данное постановление Правительства устанавливает правила формирования и ведения реестра, а также порядок подготовки обоснования о невозможности соблюсти запрет на покупку иностранного софта.

Установлено, что Министерство связи и массовых коммуникаций является уполномоченным органом по формированию и ведению единого реестра российского программного обеспечения. В течение двух месяцев Минкомсвязи утвердит классификатор ПО с указанием кодов Общероссийского классификатора видов экономической деятельности.

До 31 декабря 2015 года Минкомсвязи было поручено утвердить состав экспертного совета, который будет вести экспертизу на включение сведений о ПО в реестр. Не более 40% его участников будут предоставлять различные ведомства, не менее 50% – участники по предложениям ассоциаций российских разработчиков ПО, а также научные, образовательные организации и иные.

В течение трех месяцев, до конца февраля 2016 года, Минкомсвязи совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти должно предоставить в Минфин предложения по общим требованиям к отечественному ПО.

Минфин в течение трех месяцев с момента получения предложений должен будет представить в Правительство проект акта о внесении изменений в Общие правила определения требований к закупаемым заказчиками отдельным видам товаров, работ, услуг (в том числе предельных цен товаров, работ, услуг).

В течение полугода Минкомсвязи совместно с заинтересованными ведомствами проработает условия допуска ПО, происходящего из стран – членов Евразийского экономического союза (ЕАЭС), к госзакупкам в РФ.

После согласования с Минэкономразвития и МИД эти предложения будут направлены на утверждение в Правительство РФ.

Правила формирования и ведения реестра содержат порядок создания записи в реестре, критерии для определения отечественного софта, требования к оператору реестра, а также правила подачи заявления о включении ПО в реестр.

Минкомсвязи будет принимать решение о включении сведений о ПО в реестр в течение 65 рабочих дней со дня регистрации заявления.

И Федеральный закон № 188-ФЗ, и основные положения постановления Правительства № 1236 вступают в силу с 01.01.2016.

Реестр отечественного ПО – то, чего ждал IT-рынок

Как отмечает руководитель направления инфраструктурных решений компании «КРОК» Иван Шумовский, «правила формирования единого реестра российского софта расписаны довольно подробно, особенно в части формальностей наполнения реестра. Сейчас нам остается только наблюдать за деятельностью Минкомсвязи, на стороне которого лежит фактическое исполнение правил. Учитывая, что до вступления закона в силу осталось чуть больше месяца, задача предстоит грандиозная».

Иван Шумовский говорит, что все игроки рынка – как производители, так и интеграторы – ждали этого постановления.

Создание российского реестра ПО однозначно благо для участников IT-рынка, так как нахождение в официальном реестре послужит дополнительной рекламой для российских компаний – создателей и производителей ПО.

Евгения Василенко, исполнительный директор АРПП «Отечественный софт», уточнила, что ее ассоциация является соавтором документа. «Мы считаем, что меры поддержки отечественного ПО целесообразны и своевременны. Поддержка национальных производителей при госзакупках – стандартная мировая практика. Хорошо, что в России такие меры тоже реализовываются», – заметила она.

Несколько месяцев назад Евгения Василенко сказала: «Силами нашей ассоциации мы сами начали создавать перечень качественных российских программных продуктов. Их на самом деле очень много, наш список уже состоит из 250 наименований. Российские разработки сильны в области информационной безопасности, систем управления предприятием, документооборота, проектирования и во многих других сферах. Создание реестра поможет узнать об этих продуктах тем же госструктурам, представители которых получат наглядный перечень качественных российских программных разработок».

А что взамен?

Однако следует учитывать, что на данный момент российские аналоги есть только у некоторых популярных программных продуктов. В частности, фактически у России до сих пор нет собственной операционной системы по крайней мере если не считать за таковую Simply Linux, представляющую собой выполненную в России адаптацию Linux для нужд рядовых пользователей.

Похожие проблемы российская IT-индустрия испытывает в области офисных программ. В качестве конкурента бесспорному лидеру рынка пакету Microsoft Office Россия пока может предложить только "МСВСфера Офис 4.3", разработанную компанией НЦПР на базе открытого проекта LibreOffice.

Кроме того, так и не выпущена «Российская мобильная операционная система», призванная составить конкуренцию iOS, Android и Windows Mobile на рынке мобильных устройств. Однако работа над этой системой продолжается, и сейчас она находится в тестовом режиме.

Базовые софтверные разработки вроде операционных систем, систем управления базами данных требуют больших инвестиций и длительных сроков разработки, и тут у российских компаний слабые позиции. Хотя в последнее время появляются сообщения, что Министерство обороны РФ, РЖД и другие крупные госструктуры разрабатывают собственные операционные системы. Не исключено, что при участии таких ресурсов в перспективе возможно появление «русской Windows».

К сожалению, следует отметить, что совсем уж удручающе выглядит ситуация в области графических и видеоредакторов: их аналогов в России нет вообще.

Значительно лучше обстоят дела с системами управления внутренними процессами предприятия, где 1С всерьез конкурирует с западной SAP. А главной гордостью отечественного рынка программного обеспечения можно считать Лабораторию Касперского, которая производит антивирусы, считающиеся одними из лучших в мире. Тут, впрочем, стоит учитывать, что компания уже фактически стала международной: у нее интернациональная команда разработчиков и офисы по всему миру.

Так же лидирующие позиции в мире занимает продукция компании Dr.Web.

«Если посмотреть на географию применения лечащей утилиты Dr.Web CureIt!, то там не будет, наверное, только Антарктиды. Также очень показательно, что наш продукт Dr.Web для Android только с Google Play был скачан около 100 млн. раз пользователями по всему миру. Качество российских антивирусов, как и школа отечественного программирования, всемирно признаны», — говорит начальник отдела по работе с партнерами компании «Доктор Веб» Николай Степанов.

Статистика неутешительна

Статистика – вещь упрямая и, к сожалению, мы вынуждены назвать совсем неутешительные цифры по отрасли внутри страны: в индустрии нашего программного обеспечения занято примерно в 50 раз меньше человек, чем в США, производительность труда в области производства пакетов программ почти в 10 раз меньше, чем в Штатах. Уровень пиратства у нас самый высокий в мире — более 90%, тогда как в США порядка 30%. По объему производства на душу населения в отрасли ПО мы отстаем от США примерно в 100 раз. Средний размер наших компаний (по обороту) примерно в 200 (!) раз меньше американских. Экспорт ПО из России как минимум в 10 раз меньше, чем в Индии.

По данным Минкомсвязи, в настоящее время доля импорта мобильных и клиентских операционных систем (далее – ОС) составляет 95%, систем управления базами данных – 86%, серверных ОС – 75%.

По сведениям, предоставленным Национальной ассоциацией участников электронной торговли, за период 2013 – 2014 года наиболее востребованным разработчиком ПО для обеспечения нужд госсектора и компаний с государственным участием является немецкая SAP SE. На российском рынке данная компания с 1992 года и в настоящий момент доля SAP SE в России составляет порядка 50%.

SAP SE с 1972 года успешно занимается разработкой программного обеспечения, ее продукт в 2014 году госструктуры закупили на сумму 5,6 млрд. руб., общая же выручка компании при этом за год составляет порядка 20 млрд. руб. Данная компания намерена за 2015 год удвоить свою прибыль. В части прибыли от госзаказов компания уступает только лидеру российского рынка Microsoft, прибыль которой от госзаказов составляет 11, 3 млрд. руб.

Зарубежные разработчики не хотят уходить из госзакупок

Иностранные IT-компании обеспокоены мерами, предпринимаемыми Россией в сфере импортозамещения. Эти меры прежде всего коснутся трех крупнейших поставщиков ПО: компаний Microsoft, SAP SE и Oracle, которые занимают фактически 80% российского рынка и их совокупная годовая прибыль составляет 180 млрд. руб., из которых доля госсектора – 75%.

Чтобы не лишиться возможности участия в госзакупках немецкая компания SAP SE обратилась в российское правительство с рядом инициатив, предложив значительно увеличить сумму инвестиций в развитие передовых технологий в России и создать большее количество рабочих мест.

Иностранные компании, которые с полной определенностью не смогут подтвердить свою готовность оказывать услуги на всей территории России, включая Крым и Севастополь, не смогут участвовать в госзакупках. Требования о закупках преимущественно российского софта – это ответ на санкции, введенные указом Барака Обамы и решением Совета Евросоюза от 19 декабря 2014 года, в соответствии с которыми иностранные IT-компании были вынуждены прекратить работу на «новых российских территориях». Однако, как отмечают многие специалисты IT-отрасли, так же далеко не все российские IT-компании работают в настоящее время на территории Крыма и Севастополя.

Сегодня иностранное программное обеспечение может вызывать опасение по двум причинам: надежность и безопасность.

До обострения политической ситуации в мире главным вопросом была безопасность. Кто мог дать гарантию, что в импортируемом ПО нет «закладок», оставленных по умыслу или неосторожности?

Санкции лишь обострили этот вопрос и выдвинули проблему надежности на первый план.

Какой бы хороший продукт ни продавали «наши партнеры», когда возникает угроза отключения систем и срыва договоров о технической поддержке, во главу угла становится обеспечение работоспособности. А поддерживать «брошенную» производителем систему нерентабельно, легальный статус такого процесса сомнителен, а у регуляторов еще и возникнут вопросы, касающиеся безопасности.

Задачи поддержки национальных производителей как и вопросы безопасности и надежности ПО являются актуальными не только для России.

Показателен опыт США, Бразилии и Китая в части предоставления преференций национальным производителям.

Так в США в госзакупках на поставки ПО имеют право принять участие либо американские компании, либо поставщики стран, с которыми у США заключено и действует торговое соглашение.

В Бразилии для национальных производителей ПО установлены 18-процентные преференции.

В Китае действует официальный запрет на закупку иностранного софта.

Обратная сторона медали

Принятие закона о запрете закупок иностранного ПО должно снизить зависимость России от импортного софта, которым так просто управлять из-за границы, и подстегнуть развитие отечественных ИТ-компаний – вне всяких сомнений, – благое дело.

Попробуем рассмотреть возможную модель развития ситуации с перспективами внедрения требований закона в жизнь.

Прежде всего, практически все российские компании – разработчики ПО, постараются войти в реестр поставщиков российского софта.

Это касается малого и среднего бизнеса.

Большинство крупных разработчиков ПО уже давно и во множестве открыли собственные компании в оффшорных зонах с целью обеспечения ухода от рейдерских захватов и иных недобросовестных действий. Для того чтобы иметь возможность быть включенными в реестр отечественных поставщиков (что так же актуально с учетом запретных мер на участие в госзакупках оффшорных компаний, принятых Федеральным законом от 13 июля 2015 года № 227-ФЗ), им придется предпринимать шаги либо к полному возврату компаний на территорию России, либо дробить разработки по назначению – отдельно для коммерческих структур и отдельно для госсектора.

Далее данные разработчики должны будут передавать права на разработки своим сотрудникам – гражданам России и регистрироваться на территории РФ.

В этой связи не может не вызвать интерес недавнее заявление вице-президента компании Acronis, принадлежащей Acronis inc., зарегистрированной на Виргинских островах, Станислава Протасова: «Мы считаем себя отечественным разработчиком и, разумеется, планируем подать заявку на включение своих программ в реестр отечественного ПО, – как только нам станут понятны процедурные вопросы».

Одним из основных акционеров данной компании является гражданин Сингапура Сергей Белоусов. Представители компании Acronis заявляют, что все решения Acronis созданы на территории России российскими специалистами и с учетом реалий отечественного рынка: например, все продукты компании поддерживают стандарты шифрования ГОСТ.

Вице-президент компании Parallels, владельцем которой является ООО «Параллелс (Сайпрэс) Лимитед» (Кипр), Павел Ершов заверил, что как только официально новые правила и определения вступят в силу, компания будет реагировать и «есть планы им соответствовать».

Андрей Черногоров считает, что иностранные компании попытаются нивелировать влияние закона на них: будут прятать свои лицензии либо будут продавать не лицензии на ПО, а работу и услуги по созданию продуктов. «Поэтому в России предстоит в дальнейшем продолжать совершенствовать законодательство», – уверен он. 

Евгения Василенко (АРПП «Отечественный софт») не разделяет подобных опасений, так как заявления на включение продуктов в реестр будет рассматривать экспертный совет, более половины членов которого будут представителями российских разработчиков ПО. «Вряд ли можно будет обойти такой совет, реально понимающий технологии и знающий продукты и игроков рынка», – считает она.

«Те зарубежные компании, которые действительно заинтересованы в российском рынке, а именно в продажах на госсектор, предпринимают усилия, направленные на соответствие принятым нормам, один из вариантов, например – трансфер прав на отдельные продукты российским компаниям», – заявляет Иван Шумовский (компания «КРОК»).

Генеральный директор компании «Облакотека» Максим Захаренко считает, что иностранные компании будут действовать одновременно по трем направлениям.

«Они будут доказывать и приводить аргументы уникальности и отсутствия российских аналогов, займутся локализацией производства в России с целью включения в реестр и, наконец, попытаются спрятать программное обеспечение в комплексных сервисах, в том числе облачных, где будет сложно понять, в каком объеме и даже какой конкретно софт используется», – говорит он.

Какой реакции на принятие закона ждать от госзаказчиков?

В конце текущего года возможен скачок количества закупок импортного софта для обеспечения нужд госструктур.

По словам Евгения Демидова, начальника отдела технологического обеспечения контрактной системы управления финансовых технологий Казначейства, в преддверии вступления в силу Федерального закона о контрактной системе, в декабре 2013 года количество обращений на сайте в секунду доходило до 18–19 тысяч. Тогда сайт начал входить «в ступор».

«Максимальная нагрузка на сайт была зафиксирована 30 декабря 2013 года, тогда было выгружено 142 тысячи документов», — заявил Евгений Демидов.

В обоснование закупок, которые возможно в конце 2015 года будут массово размещаться заказчиками на предмет закупок ПО иностранного производства, заказчики будут указывать возможные и невозможные, реальные и нереальные причины необходимости закупок именно импортного ПО.

«Обиженные» же отечественные поставщики массово станут просить защиты в судах, которые вполне возможно примут сторону истцов.

Генеральный директор компании «Облакотека» Максим Захаренко так же считает, что этот декабрь будет «очень хороший декабрь» для производителей иностранного софта, которые смогут получить продление техподдержки используемого ПО сразу лет на пять.

И далее встает вопрос: станут ли крупные компании – монополисты на рынке IT технологий активно заниматься развитием и созданием уникально новых продуктов? Ведь при отсутствии на рынке импортных и фактическом отсутствии отечественных конкурентов стимул вкладывать значительные денежные средства в новейшие дорогостоящие разработки будет реально отсутствовать.

Выгодность «монопольного» положения на рынке в данной ситуации приобретет ключевое значение, – соответственно, будут производиться слияния и приобретаться конкурирующие IT-компании. Несмотря на то, что это не дешевые мероприятия – игра стоит свеч, затраты вернуться с торицей.

В итоге же бизнес выиграет, а клиент-госзаказчик пострадает, получив монопольно дорогой продукт с плохой поддержкой и низким функционалом.

«С одной стороны, новый закон, вроде бы, поддержка, но с другой стороны – снижение конкуренции, а значит – возможная деградация качества относительно иностранных аналогов», – предостерегает генеральный директор компании «Облакотека» Максим Захаренко.

Подобные опасения испытывали многие отечественные IT-эксперты, в течение последних лет, пока шли бурные обсуждения возможности принятия закона об импортозамещении софта. Будет откровенно обидно, если такое благое начинание как защита от импортного вмешательства и поддержка российских производителей на практике приведет к прямо противоположным результатам – отставанию в области IT-технологий.

Недаром некоторые ИТ-эксперты предостерегали от подобного шага и говорили, что ИТ-компаниям не нужно помогать – достаточно им просто не мешать.

Схожие опасения просматриваются и в позиции Минфина и ФАС России. Данные ведомства предостерегают: такой запрет вполне возможно обойти, а его введение приведет как к росту цен на отечественный софт, так и к увеличению бюджетных расходов, что прямо противоречит и Федеральному закону о контрактной системе и Бюджетному кодексу РФ, призывающих заказчиков экономно и эффективно расходовать денежные средства бюджета.

Президент НП «Руссофт» Валентин Макаров, поддерживая позицию ведущих российских IT-экспертов, говорит: «Однако нельзя полностью запрещать использовать иностранный софт, надо соблюдать баланс интересов и не забывать о конкуренции. IТ – это индустрия, которая делает работу экономик эффективнее, и поэтому инструменты IT тоже должны быть эффективными».

По словам Валентина Макарова, важно не только поддерживать софт при помощи реестра, но и создавать сильную и конкурентоспособную индустрию отечественного ПО, «Российский рынок сравнительно небольшой, и чтобы компания действительно развивалась и росла, ей необходимо выходить на мировой рынок, а государство должно стимулировать потребителя к покупке российского софта, финансируя разработки», – полагает он.

Как полагают ведущие специалисты в IT-области, первые полноценные результаты можно будет почувствовать примерно через два-три года после реального старта процесса.

Мнения экспертов

Президент Группы Optima Валерий Шандалов: «Как я уже сказал, ИТ-компаниям, особенно небольшим компаниям-разработчикам, должны быть на длительный срок предоставлены налоговые преференции, позволяющие им на условиях максимальной открытости рынку заниматься разработкой конкурентоспособных решений, которые крупные интеграторы в последующем могли бы внедрять в рамках масштабных проектов. Развитие государственно-частного партнерства и целевого проектного финансирования помогло бы в короткий срок создать ряд российских программных и высокотехнологичных продуктов, необходимых госсектору и ведущим отраслям экономики. Нужны открытые конкурсы на оказание услуг российскими производителями ПО и оборудования. Продуманная стратегия могла бы дать всей отрасли мощный толчок — в противном случае мы будем метаться между желанием сделать что-то свое и возможностью купить что-то китайское».

По мнению Артема Вартаняна, директора по маркетингу корпорации ЭЛАР, политика импортозамещения должна содержать комплексный подход. «И разработанный Минкомсвязи в начале прошлого года план развития российской ИТ-отрасли, законодательное регулирование и верный заданный курс по стимулированию процесса наращивания собственных разработок может позволить, при надлежащем уровне контроля качества исполнения, стать российским производителям конкурентоспособными игроками на мировом рынке, — считает Вартанян. — Должна быть сформирована комплексная стратегия развития ИТ в России, включающая рекомендации и регламенты обмена данными и решающая задачи в области ИБ. Открытым остается вопрос инвестиций в отрасль, так как на фоне общего снижения ИТ-бюджетов российским разработчикам и производителям техники становится непросто не только развиваться, но и выживать в сложившейся экономической ситуации».

Федеральный закон № 188 и постановление Правительства № 1236 – это небывалый прогресс для индустрии, – как считает ответственный секретарь Комиссии по нормативно-правовому обеспечению развития наукоемких технологий стратегических информационных систем при Комитете Государственной думы РФ по науке и наукоемким технологиям, генеральный директор ЗАО «Когнитив» (группа компаний Cognitive Technologies) Андрей Черногоров. До этих документов не было ни одной адресной меры поддержки производителей ПО.

«Теперь произойдет значительное перераспределение долей рынка в сторону российских ИТ-компаний. Такие программные продукты, как офисные приложения, ОС, системы документооборота, бухгалтерии – давно можно закупить у российских производителей», – отмечает он.

Вице-президент по маркетингу MAYKOR Ирина Семенова обращает внимание на то, что единственный на сегодня сдвиг — это изменения в законах «Об информации, информационных технологиях и защите информации» и «О контрактной системе», которые вступят в силу с нового года. Это действительно сильный стимул для IТ-отрасли, которая больше года вела разговоры об импортозамещении без какого-либо заданного вектора.

«Эти изменения направлены на то, чтобы сформировать рынок потребления российских IТ-продуктов. Но даже при законодательном оформлении импортозамещение — это дело не одного и даже не двух лет, чтобы поднять отрасль, требуется гораздо больше времени, — напоминает Семенова. — Пока же главная заслуга политики импортозамещения вкупе с кризисом заключается в том, что IТ-компании, даже те, которые ранее специализировались только на услугах, начали задумываться о выпуске собственных продуктов.

По мнению Ирины Семеновой, принятые поправки к законам «Об информации, информационных технологиях и защите информации» и «О контрактной системе» призваны стимулировать спрос на отечественные IТ-разработки со стороны госзаказчиков. «Это, безусловно, воодушевляет разработчиков и, будем надеяться, воодушевит и частных инвесторов вкладывать средства в эту индустрию, — считает Семенова. — На наш взгляд, главное, что сейчас нужно для создания конкурентоспособной IТ-отрасли, — это решение кадрового вопроса. В стране острая нехватка IТ-специалистов и еще большая нехватка тех, кто может создавать конкурентоспособные продукты».

Руководитель направления по государственным и корпоративным закупкам, преподаватель Учебного центра «Финконт» Лаврикова В.О.